Конкуренция норм землепользования земельных участков, предназначенных для оптовых сельскохозяйственных рынков, является одной из наиболее практически значимых проблем при планировании землепользования таких проектов. Причина заключается в том, что инфраструктура оптовых сельскохозяйственных рынков сложна по своей природе: она сочетает в себе торговые площадки, складские-логистические объекты, транспортные услуги и объекты обслуживания, что на практике часто приводит к «конкуренции» различных норм землепользования.
Такой информацией поделился доктор юридических наук, заслуженный юрист Украины, народный депутат VI, VII созывов, член Комитета Верховной Рады Украины по вопросам аграрной политики и земельных отношений (2012-2014) Владимир Пилипенко.
Одним из примеров конкурирующих кодексов землепользования являются 01.12 (Для размещения инфраструктуры оптовых сельскохозяйственных рынков) и 03.07 (Для строительства и обслуживания торговых зданий). К оптовому рынку практически всегда относятся торговые павильоны/площади, административные помещения, служебные здания, что иногда может ошибочно привести к присвоению кода землепользования 03.07 или 03.15 вместо конкретного кода 01.12.
Когда речь идет об агро-услугах (обслуживание производителей, оборудования, агрохимии, сервисных операций), иногда возникает конкуренция между кодами 01.11 (За оказание услуг в сельском хозяйстве) и 01.12 (За размещение инфраструктуры оптовых сельскохозяйственных рынков).
Рекомендуемый алгоритм преодоления коллизии норм землепользования, соответствующий логике судебной практики:
1. Определить категорию земли по правоустанавливающим документам на участок и данным государственного земельного кадастра. Если категория земель сельскохозяйственного назначения, то присвоение кода землепользования, относящегося к землям жилого и общественного пользования, без надлежащего изменения правового режима земель невозможно. Известны случаи, когда уже сформированный земельный участок, в том числе изъятый у землепользователей для общественных нужд, передается на оптовый сельскохозяйственный рынок. Статья 10 Закона Украины "Об оптовых агрорынках" предусматривает приобретение/экспроприацию для государственных нужд, а в процессуальном порядке такие действия осуществляются по правилам Земельного кодекса Украины (ст. 146, 149 и т.д.) и при необходимости (если речь идет о частной собственности) с учетом специального Закона Украины "Об отчуждении земельных участков, иных расположенных на них объектов недвижимости, находящихся в частной собственности, для общественные нужды или причины социальной необходимости».
При этом возникают ситуации, когда земельные участки сельскохозяйственного назначения экспроприируются, при этом меняется только тип землепользования внутри указанной категории. Поэтому необходимо рассмотреть правоустанавливающие документы предыдущего землепользователя для определения правильной категории земель, которые сохранятся после экспроприации и передачи на оптовый сельскохозяйственный рынок.
Земельное законодательство напрямую связывает инфраструктуру оптовых сельскохозяйственных рынков с категорией земель сельскохозяйственного назначения. Так, статья 22 Земельного кодекса Украины определяет, что к землям сельскохозяйственного назначения относятся земли, предоставленные для производства сельскохозяйственной продукции, проведения сельскохозяйственных научных исследований и образовательной деятельности, а также для размещения соответствующей производственной инфраструктуры, в том числе инфраструктуры оптовых сельскохозяйственных рынков.
Эта законодательная логика подробно описана в Классификации видов землепользования, где в рамках раздела «Земли сельскохозяйственного назначения» предусмотрен отдельный вид землепользования 01.12 – «Для размещения инфраструктуры оптовых сельскохозяйственных рынков». Поэтому с точки зрения земельно-правового режима размещение оптового рынка (как объекта инфраструктуры сельскохозяйственного рынка) должно быть оформлено на землях сельскохозяйственного назначения путем установления соответствующего вида землепользования (01.12) в землеустроительной документации и отражения этого в сведениях государственного земельного кадастра.
2. Определить «основную цель» предоставления участка по первичным документам (решение/договор/государственный акт/землеустроительный проект).
3. Примените принцип специальности (lex Specialis): если в классификаторе есть конкретный код для вашего случая, выберите его. Для инфраструктуры оптовых сельскохозяйственных рынков в классификаторе непосредственно включен код 01.12.
4. Проверить соответствие градостроительной документации (функциональная зона/план зонирования/комплексный план). Это особенно важно, когда земельный участок расположен в населенном пункте. Если функциональная зона «агро-логистика/производство/складская/рыночная инфраструктура», то код 01.12 бесспорен.
5. Определить правовую природу инфраструктуры, расположенной на участке. Установите, что проект/объект действительно является оптовым сельскохозяйственным рынком, а не розничным торговым центром. Наиболее сильные маркеры: 1) статус оптового сельскохозяйственного рынка, предоставленный в соответствии с законом (приказ уполномоченного органа + сертификат), если он уже получен или получается одновременно; 2) правила работы/бизнес-модель (оптовый торговый поток, сельскохозяйственная продукция, логистика, снижение потерь, «инфраструктура аграрного рынка» как комплекс). Если преобладает инфраструктура оптового сельскохозяйственного рынка (товаропоток + логистика + сервис для производителя/покупателя), целесообразно использовать код 01.12. Если преобладает коммерческая торговля (магазины/павильоны без определенной сельскохозяйственной «рыночной» функции), преобладает код 03.07 (или код 03.10 в предыдущей версии Классификатора).
Коды 01.12 и 03.07 (ранее 03.10) являются не «вариантами одного и того же» назначения земель, а кодами разных правовых режимов, поскольку 01.12 находится непосредственно в массиве земель сельскохозяйственного назначения, а 03.10 описывает объекты общественной/коммерческой инфраструктуры.
Почему землям оптовых сельскохозяйственных рынков необходимо присваивать код 01.12 и риски отнесения таких участков к землям общественного строительства.
Во-первых, в Земельном кодексе Украины есть прямое указание: инфраструктура оптовых аграрных рынков является составной частью земель сельскохозяйственного назначения. Статья 22 Земельного кодекса Украины непосредственно включает в себя инфраструктуру оптовых сельскохозяйственных рынков в целях, для которых предоставляются земли сельскохозяйственного назначения. Поэтому, если объект по сути является «оптовым аграрным рынком», то правильным основанием землепользования являются земли сельскохозяйственного назначения, а не общественное строительство.
Во-вторых, в плане землепользования и зонирования (ЛУЗП) предусмотрен специальный, узкий код 01.12, который имеет приоритет над общим «рыночным» кодом 03.07 (ранее 03.10).
В-третьих, приоритет использования земель сельскохозяйственного назначения в сельскохозяйственных целях. Земельный кодекс Украины устанавливает приоритет земель, пригодных для ведения сельского хозяйства, и сохраняет осторожность при их выделении не для «сельскохозяйственных целей». Если оптовый аграрный рынок функционально является частью цепочки сельскохозяйственного производства (логистика/хранение/первичная переработка и т.п.), то перевод таких земель в государственное строительство с присвоением им кода 03.07 (ранее 03.10) выглядит как необоснованное изъятие из состава земель сельскохозяйственного назначения, что противоречит статьям 22, 23 Земельного кодекса Украины.
В-четвертых, применение кода 03.07 (ранее 03.10) требует строгого соблюдения градостроительных требований. При этом земли жилого и общественного назначения используются в соответствии с генеральным планом и другой градостроительной документацией. Для участков за пределами населенных пунктов это часто означает, что без надлежащей планировочной основы и функционального обоснования власти/регулирующие органы будут подвергать сомнению легитимность такого «урбанистического» использования.
Важное уточнение: действующая редакция статьи 38 Земельного кодекса Украины формулирует понятие земель жилого и общественного пользования функционально, без прямой связи «только в пределах населенных пунктов». Однако если передача земельного участка на оптовый сельскохозяйственный рынок произошла до 17.06.2020 (до внесения изменений в статью 38 Земельного кодекса Украины), то отнесение этого участка к объектам общественного строительства невозможно.
Нормативные запреты на размещение земельного участка с видом землепользования 01.12 «Для размещения инфраструктуры оптовых сельскохозяйственных рынков» в пределах населенных пунктов отсутствуют – при условии соблюдения требований функционального назначения территории (градостроительной документации) и надлежащего целевого назначения земель. Закон Украины "Об оптовых агрорынках" предусматривает, что места размещения сельскохозяйственной инфраструктуры определяются уполномоченным центральным органом "на соответствующей территории" исходя из экономической целесообразности (без оговорки "только вне населенных пунктов").
Аналогично, не существует общего законодательного запрета на присвоение кода 03.07 только земельным участкам в пределах населенных пунктов. С 2020 года определение земель жилого и общественного пользования в Земельном кодексе Украины не привязывается исключительно к населенным пунктам, а описывается через функциональное использование (размещение жилых домов, общественных зданий и сооружений и т.д.).
Выводы
Наличие специального правового режима оптовых рынков сельскохозяйственной продукции не устраняет главную проблему – раздробленность земельно-правового регулирования, порождающую «конкуренцию» кодексов землепользования и, как следствие, повышение конфликтных и регуляторных рисков для агробизнеса.
При этом, учитывая изложенную выше законодательную логику, повышенную защищенность земель сельскохозяйственного назначения, а также намерение государства обеспечить их использование преимущественно в сельскохозяйственных целях, оптовые сельскохозяйственные рынки в установленном законом порядке приобретают земельные участки специального назначения, а именно для размещения инфраструктуры оптовых сельскохозяйственных рынков. Следовательно, соответствующим участкам в этом случае может быть присвоен код землепользования 01.12 как единственно возможный и соответствующий коду фактического использования.
В практическом измерении определение «правильного» кода землепользования должно опираться на первичные документы формирования участка, фактическую доминирующую функцию инфраструктуры и градостроительные ограничения (функциональные зоны), а не на формальные признаки отдельных объектов (павильонов, торговых помещений), которые являются лишь элементами сложной инфраструктуры оптового сельскохозяйственного рынка. Качественная юридическая проверка документов при оформлении прав на землю оптового агрорынка обеспечивает ключевые аспекты – предсказуемость реализации инфраструктурных проектов, защиту инвестиций, минимизацию рисков судебных споров и правоохранительных преследований.
